Exoneraciones tributarias, canon petrolero y crisis económica en Loreto

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Mario López

Por: Colegio de Economistas de Loreto.

Evaluar el impacto de las exoneraciones tributarias en Loreto resulta una tarea necesaria para generar información que ayude a decidir mantenerla o buscar su eliminación, teniendo en cuenta los costos fiscales que representan para el país frente aquellos beneficios que deberían generar en regiones tan aisladas como la nuestra. Sin embargo, ello no es fácil desde un punto de vista formal y serio, debido a que es complicado recrear lo que en la zona hubiera ocurrido de no haberse implementado tales exoneraciones.

Como economistas, estamos convencidos de que cualquier tipo de exoneración tributaria genera distorsiones dentro de cualquier mercado, por lo tanto definitivamente estamos en contra de cualquier práctica de ese tipo, siempre y cuando las condiciones de competitividad sean las mismas para todos. Pero, nadie puede salir a decir que las exoneraciones tributarias no han cumplido su finalidad si no puede demostrarlo de manera técnica y concreta, sin ningún tipo de sesgo político y/o económico; y en este caso, la teoría económica y los expertos indican que lo apropiado para poder exclamar sí realmente benefició o perjudicó es realizar un estudio de evaluación de impacto. Este tipo de estudio, que consiste en un diseño de investigación cuasi experimental, es bastante complicado y costoso; a pesar de ello, en los últimos años se realizaron algunas investigaciones, y dentro de ellos se destacan:

1.- La empresa Macroconsult elaboró el estudio “¿SON EFECTIVAS LAS EXONERACIONES TRIBUTARIAS EN LA SELVA? UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LA MEDICIÓN DE SU IMPACTO EN EL BIENESTAR DE LOS HOGARES” (2011), que mediante la regla de asignación geográfica subyacente, permite delimitar un “límite” de la selva, con lo cual se intenta evaluar el impacto en el bienestar de los hogares asentados en un entorno de hasta 50km de distancia a partir de un diseño de regresiones discontinuas. La evidencia mostrada indica que no se descarta la existencia de un efecto positivo de la ley 27037 sobre el bienestar de la población beneficiaria como aparentemente lo muestran las referencias revisadas. En ese sentido, los resultados reflejan que, en un entorno cercano al límite de la selva, existen diferencias en el consumo de los hogares del área beneficiaria y el área de control que se mantienen invariantes a diversas especificaciones. No obstante, ciertos problemas relacionados a los supuestos de identificación del diseño empírico obligan a tomar los resultados con precaución.

2.- Por otro lado, en el documento elaborado por la empresa Apoyo Consultoría a pedido del MEF: “ANÁLISIS DE LAS EXONERACIONES E INCENTIVOS TRIBUTARIOS Y PROPUESTA DE ESTRATEGIA PARA SU ELIMINACIÓN” (2003), se busca observar la evolución de las variables de interés durante algunos períodos previos y posteriores a la entrada en vigencia de la ley, y compararlas con la evolución de las mismas variables correspondientes al resto del Perú e incluso de Lima metropolitana. Luego, al no observar diferencias notables en las trayectorias, o que las variaciones fueron positivas para el resto del Perú pero negativas para los departamentos de la selva (en el caso de los ingresos), se concluye que los impactos fueron nulos. Claramente, ejercicios de este tipo cometen el error de comparar zonas con distintas características geográficas que tienen implicancia sobre los resultados. Debido a ello, los resultados están inevitablemente sesgados y no permiten evaluar el efecto causal de la ley sobre el bienestar de la población.

Bajo ese preámbulo, donde no se puede afirmar ni negar de manera absoluta, seria y consistente las interrogantes planteadas sobre las exoneraciones tributarias, pasemos ahora a revisar algunas de las afirmaciones que circulan actualmente dentro de nuestra economía y política regional:

1.- La región San Martín debido a que renunció al beneficio del reintegro tributario, crédito fiscal especial y a la exoneración del IGV a las importaciones en el año 2005 inició el despegue del crecimiento de su economía. ¡No es tan cierto!, en el gráfico N° 01 podemos observar las tasas de variación del PBI a precios del año 2007 para el periodo 2008-2016 (INEI) de las regiones de Loreto, San Martín y Ucayali, además del Perú; siendo Loreto la única región que tuvo tasas negativas (años 2011, 2015 y 2016). El valor agregado bruto de la región San Martín ha crecido más rápidamente que el de Loreto y Ucayali; en ese sentido, desde el año 2007 el crecimiento promedio anual de la región fue de 6,2%, mientras que el promedio nacional asciende a 5,0%.

PBI a precios del año 2007 (var. %)

                               Fuente: INEI.

Lo anteriormente descrito también lo podemos corroborar si analizamos el PBI en términos per cápita; así, entre los años 2007 y 2016, teniendo como base el año 2007 (índice=100) San Martín pasó de 100 (S/ 4 373) a 153 (s/ 6 672), es decir incrementó su PBI per cápita en 53%; mientras que, Ucayali lo hizo en 23% (de S/ 6 877 a S/ 8 449) y Loreto en apenas 4% (de S/ 7 315 a S/ 7632): por lo tanto, la economía de San Martín fue mucho más dinámica que la de Ucayali y ni que decir de Loreto.

Con lo anteriormente descrito estaríamos dando la razón a la afirmación que circula actualmente, pero si revisamos el periodo previo a la renuncia de las exoneraciones tributarias por parte de San Martín: para el periodo 2001-2005 (INEI, a precios de 1994), San Martín creció a un ritmo promedio anual de 6,0% entre el 2001 y el 2005 (apenas 0,2 puntos porcentuales menos que en el periodo posterior a la renuncia de las exoneraciones), e igualmente por encima de la tasa promedio nacional que fue de 5,2% en igual período. Los sectores más dinámicos en ese período tanto a nivel regional como cuando se les compara con los resultados a nivel nacional, fueron agropecuario y servicios gubernamentales.

PBI a precios del año 1994 (var. %)

                               Fuente: INEI.

En términos per cápita podemos observar en el gráfico N° 04, que durante el periodo 2001-2006, con año base 2001, Loreto y Ucayali lideran el crecimiento hasta el año 2003, a partir de ahí San Martín genera un impulso de crecimiento conjuntamente con Ucayali, quedando relegada la región Loreto.

Por lo tanto, el PBI de la región San Martín prácticamente creció, en promedio, a tasas similares durante el periodo previo a la renuncia de las exoneraciones (6,0%) y durante el periodo posterior a las mismas (6,2%); con lo cual, NO ES TAN CIERTO que debido a que renunció a las exoneraciones tributarias en el año 2005, durante el gobierno del Presidente Regional Econ. Julio Cárdenas Sánchez, se inició el despegue del crecimiento de su economía.

Hasta aquí sería bueno resaltar que todas estas cifras no hacen sino confirmar el excelente desempeño de la región San Martín, donde aplicaron el concepto de Desarrollo Alternativo promovido por la cooperación internacional desde los años 80 y apoyado por la conectividad regional con la que cuenta, siendo el punto de inflexión el año 2000; ya que prácticamente en todos los indicadores económicos, sociales e institucionales tienen muy buenos resultados, explicando la calificación de este proceso como el “milagro de San Martín”; sobre todo si lo comparamos con el punto de partida, en la década de los 80, en el que estaba entre los últimos lugares. A pesar de cierta conflictividad, sus esfuerzos se complementan con los de la gran empresa privada y los mercados internacionales, que presentan un comportamiento muy favorable para los productos regionales (cotización internacional). El sector agricultura es el más importante en su economía regional, participando con el 30% de su PBI, y generando el 46% del empleo. En ese sentido, los elementos decisivos para obtener resultados similares, son la calidad de los recursos humanos involucrados; la cantidad de recursos financieros invertidos; la persistencia de las políticas y; la eficiencia, transparencia y honestidad de las entidades públicas involucradas.

Visto de otra manera, según el INEI y la ENAHO, entre los años 2005 y 2014, San Martín redujo su nivel de pobreza monetaria total en 39,5 puntos porcentuales; mientras que, Loreto para similar periodo lo hizo en 39,7 puntos porcentuales; es decir, Loreto redujo su nivel de pobreza en 0,2 puntos porcentuales más que San Martín, en el escenario de Loreto con exoneraciones tributarias y San Martín sin las mismas. Ahora, si analizamos el periodo 2005-2016, San Martín saca ventaja de 3,6 puntos porcentuales, por los desastrosos resultados de producción que Loreto obtuvo entre los años 2015 y 2016.

2.- Las exoneraciones tributarias son las causantes de la actual crisis económica de Loreto. ¡No! Veamos porqué: si utilizamos el gráfico N° 01 para representar las tendencias lineales de las tasas de variación del PBI de cada una de las regiones y del país, podemos observar en el gráfico N° 05 que hasta el año 2014, tanto San Martín, Ucayali y Loreto siguen la tendencia descendente del país, pero Loreto es la que presenta menor caída en su tendencia.

En el periodo 2007-2014 el Valor Agregado Bruto de Loreto registró un crecimiento promedio anual de 3,5%, destacando el crecimiento de los sectores telecomunicaciones, construcción y administración pública.

Ahora, si dentro de este mismo gráfico ampliamos el horizonte temporal con los años 2015 y 2016, podemos observar en el gráfico N° 06 que Loreto sufre una drástica caída en su tendencia lineal del PBI, debido a los malos resultados obtenidos en esos dos años; mientras que, San Martín y Ucayali, además del propio país, mantienen su tendencia con pequeñas variaciones.

Con lo cual, en el periodo 2007-2016, el Valor Agregado Bruto de Loreto registró un crecimiento promedio anual de 1,5%, destacando las actividades  telecomunicaciones, administración pública, alojamiento y restaurantes y, comercio. Es decir, con los malos resultados obtenidos entre los años 2015 y 2016 (2 años) se redujo a menos de la mitad la tasa de crecimiento promedio anual del PBI obtenida entre los años 2007-2014 (8 años).

3.- La caída en la fuente de financiamiento canon y sobre canon durante los años 2015 y 2016 afectó la capacidad de gasto del GOREL. ¡No es tan cierto! Veamos que sucedió: El año 2014 fue cuando el gobierno regional de Loreto registra el mayor gasto financiado con canon y sobre canon (S/ 269 millones) en toda su historia e inclusive el gasto total por toda fuente (S/ 1 304 millones) es el mayor monto registrado hasta ese momento; pero, para el año 2016 el GOREL ejecutó un monto mayor por toda fuente (S/ 1 328 millones), a pesar de registrar el monto de canon y sobre canon más pequeño de los últimos 10 años (S/ 53 millones). Asimismo, para el año 2016, los gastos del GOREL representan más del doble de lo registrado el año 2007. También, entre los años 2014 y 2016 los recursos ordinarios (asignación del MEF) pasaron de financiar el 73,4% del gasto total a financiar el 89,3% del total (¿compensación por caída del canon?).

Ahora revisemos los gastos del gobierno regional de San Martín (GORESM) por toda fuente, estos equivalían al 70% del presupuesto del GOREL para el año 2007; mientras que, para el año 2016, estos equivalen el 93%, redujeron la brecha en 23 puntos porcentuales. Es decir, mientras que el presupuesto total de gastos ejecutado por el GOREL se duplicó en estos últimos 10 años, el presupuesto total del GORESM casi se triplicó. Incluso para el año 2015, el GORESM recibió S/ 50 millones más que el GOREL por asignaciones del MEF (¿mejor gestión ante el gobierno central?). Para el año 2016 el gasto per cápita del gobierno regional en Loreto equivale a S/ 1278; cifra 15% menor a los S/ 1467 que se ejecutan en San Martín y Ucayali.

Habría que resaltar que, en el rubro Canon y sobre canon del GORESM se incluye lo que corresponde a los depósitos que efectúa la Dirección Nacional del Tesoro Público – DNTP, a nombre del Gobierno Regional de San Martín, en la cuenta recaudadora del fideicomiso administrado por la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. – COFIDE como fiduciario, incluida su actualización sobre la base del Índice Acumulado de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana, en mérito a su renuncia a las exoneraciones tributarias en el año 2005.

Si hacemos el mismo ejercicio con los gastos por toda fuente del gobierno regional de Ucayali (GOREU), la historia es muy parecida.

Por lo tanto, en todos estos años de lucha para que aumenten el monto de transferencia de canon petrolero y ahora que piden una mayor compensación por la caída en el volumen de la producción petrolera, al parecer no se habrían preocupado por exigir una mayor asignación por recursos ordinarios como sí lo obtuvieron la región San Martín y la región Ucayali.

  1. Con mayores recursos por canon petrolero se invertiría mucho más en Loreto. ¡No sería tan cierto! Según la consulta amigable del MEF, si revisamos la estructura del gasto de los gobiernos regionales de Loreto y de Ucayali por la fuente canon petrolero, podemos observar que en el caso del GOREL, para el periodo 2012-2016, en promedio apenas se ha destinado el 17,7% del total del canon para adquisición de activos no financieros (inversiones); mientras que, el GOREU, que recibe mucho menos canon petrolero que el GOREL (63,2% menos), destina el 72,8% de su canon petrolero para inversión pública (¿Mayor eficiencia del gasto público?).

Finalmente y para terminar, recordemos: en diciembre de 1998, se dictó la Ley Nº 27037 –Ley de Promoción de Inversión en la Amazonía- a través de la cual se establecieron beneficios tributarios para las empresas que operaban en la región. La Ley de la Amazonía entró en vigencia a partir de enero de 1999. A la base de dicha norma se encuentra el entendimiento de que el establecimiento de beneficios tributarios territoriales es un instrumento idóneo para promover un mayor y más justo desarrollo económico y social de zonas del país que, como la región Loreto, tienen problemas geográficos para integrarse con el resto del territorio. Por otro lado, los beneficios aplicables en materia de IGV, e incluso de ISC, a la región amazónica no han sido mantenidos a lo largo del tiempo con rigurosidad jurídica, lo que ha originado una serie de disfuncionalidades a su interior.

Si las razones para buscar la eliminación de las exoneraciones tributarias están sustentadas en compararnos con la región San Martín o simplemente decir, sin ningún tipo de sustento serio, que no benefician en nada, ya vimos que no sería tan cierto; por lo tanto, sería transparente decir que lo que se buscaría realmente es cumplir con los organismos internacionales el hecho de que la eliminación de cualquier tipo de exoneración tributaria en el país ayudaría a reducir la evasión y elusión tributaria (fundamento de los Decretos Legislativos 977, que establecía la Ley Marco para la dación de exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios; y 978, que establecía la entrega a los gobiernos regionales o locales de la región Selva y de la Amazonía, para inversión y gasto social, del íntegro de los recursos tributarios cuya actual exoneración no ha beneficiado a la población; ambos ya derogados), en eso sí estamos de acuerdo, pero entonces que se eliminen todas las exoneraciones que existen en el resto del país. Por otro lado, pedir compensación por renunciar a las exoneraciones tributarias implica obtener mayores recursos financieros, lo cual no garantiza necesariamente que se lleve a cabo un gasto eficiente de los mismos.

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